专家纵论电信资费管理方式调整，访国家发改委经济研究所价格研究室主任王学庆

　　本报记者 张自然

　　记者：您如何看待此次电信资费管理方式调整？

　　王学庆：此次资费管理方式调整，是对电信资费进行的一次较全面的改革。

　　过去我国的电信资费管理方式，要么由政府决定一个价格标准，比如长途电话费0.7元/分钟，要么设定一个标准，然后决定上下浮动幅度，比如一些资费可以在标准资费水平上下浮动10%。此次资费管理方式调整，对国内国际长途、移动漫游来说，等于取消了原来的向下浮动限制，不允许向上浮动，电信企业实际上可以在上限标准下自由定价。

　　对电信资费管理机构来说，这次资费管理方式调整，是重大的资费管理方式改革，电信资费管制机构对实行上限制的资费不再决定具体价格标准。对电信经营企业来说，取得了更多定价权，实际上是对企业定价的改革。对电信资费水平来说，限制涨价而不限制降价，可能引起价格水平的向下调整，是对价格水平的改革。对用户来说，存在降低资费水平的可能性。以上几点决定，此次实行的资费管理方式上限制改革，影响不仅限于资费管理方式，实际上是对资费的一次比较全面的改革。

　　记者：您对这次改革的影响如何评价？有哪些积极影响或是应改进之处？

　　王学庆：不能高估此次改革的影响。改革的积极意义可能非常有限，也可能成为进一步改革的开端，潜在意义巨大。

　　实行上限制资费的是国内国际长途、港澳台地区通话、移动漫游、区间通话。由于有IP电话的竞争，加上近几年各电信企业实行的各种优惠政策，国内国际长途、港澳台地区通话原来制定的资费标准，已经名存实亡，是否实行上限制，意义不大。区间通话，在实行扩大营业区计费后，已经很少。上限制真正产生影响的可能只有移动漫游资费。即使对移动漫游，由于一些地方已经大幅下调漫游话费，影响也有限。所以，仅就实行上限制的几种资费来说，积极意义非常有限。

　　但若从管理方式改革来说，如果将此次资费管理方式调整作为一个开端，下一步推展到移动电话本地通话费、固定电话本地通话费，则意义非同小可。既会导致管理方式的根本改变，也会引起资费水平的重大变化。

　　所以，现在既不能高估此次资费管理方式调整的意义，也不能忽视其潜在意义。到底有多大影响，还要看有没有、有多大力度的后续改革。

　　记者：您如何评价这次调整对列入资费上限管理范围的电信业务市场消费的近期和远期影响？

　　王学庆：本次调整对列入资费上限管制范围的电信业务的市场消费的影响，总体上说，近期不会很大。

　　一方面，尽管取消了资费下限，但由于过去已经存在激烈竞争，国内国际长途、港澳台地区通话资费、移动漫游资费，实质上不会大幅下降。经营企业可能只会将过去已经降价，但没有大张旗鼓宣传的部分，公开宣传，公开化。另一方面，由于有IP电话，国内国际长途资费过去已有实质性的降低，消费者也不会大幅增加消费。所以，从近期说，此次调整对列入资费上限管制范围的电信业务的市场消费的影响，不会很大。但从长期看，影响相对要大。竞争会明朗化，会促使资费水平下降。

　　另外，本次资费管理方式调整，对北京、上海等过去资费管制比较严格地方的影响，要比管制不严格地方大，实行上限制后，这些地方的相关电信资费存在更大的下降空间。

　　记者：这次调整是否会促进电信业务出现业务创新？

　　王学庆：此次资费调整，可能促成电信企业营销方式的创新，很难出现业务创新。因为电信企业有了更多的定价权，在经营上会有更多的价格策略选择。

　　记者：这次调整是否会引发价格战或是引起价格同盟？具体可能会怎样？

　　王学庆：本次资费管理方式调整，引发价格战或形成价格同盟的可能性都有，但政策意图是鼓励价格竞争。是形成价格战争还是导致价格同盟，需要区别业务。国内国际长途、港澳台地区通话资费形成价格联盟的可能性很小，至于打大的价格战，由于过去几年的激烈竞争，实际价格已经大幅下降，也打不起来，只能是小打。经营企业的众多和IP电话的存在，使国内国际长途、港澳台地区通话资费很难形成价格同盟。

　　移动漫游资费则非常容易形成价格同盟，因为相关企业只有中国移动、中国联通两家。

　　在此应特别指出，价格战，尤其是电信服务领域的价格战，不仅不要设法避免，而且应鼓励。在目前的中国，电信价格战至少可以带来降低资费、鼓励竞争等众多好处。不应怕价格战争，而应怕没有价格战，形成价格同盟。价格同盟无论对消费者、对电信业的发展都是有害的。

　　对部分电信资费实行上限管制，不限制降价，实际上就是鼓励价格竞争，鼓励价格战争，对此我是非常赞同的。

　　记者：您认为这次资费管理方式调整是鼓励竞争还是反竞争的？

　　王学庆：总体上看，此次资费管理方式是鼓励竞争的。目前，至少在实行资费上限管制的几种资费上，都鼓励竞争。至于在移动漫游领域可能导致价格同盟，也不是此次资费管理改革的问题。这要从两个方面考虑，一方面，过去的移动漫游资费是政府定价，企业实行，实际上是政府强制实行的“价格同盟”。现在政府不再要求企业执行同样的价格，而且反对其形成价格同盟，这本身就是进步。再要形成价格同盟，企业需要自己协调关系。另一方面，企业可能形成价格同盟，是因经营企业太少，容易形成同盟，这是产业结构问题，不是价格政策问题。

　　未来电信资费管制的趋势探讨

　　-信息产业部电信研究院通信政策研究所 何霞 石立娜 杨筱敏

　　近日，信息产业部和国家发改委联合发文，宣布将放开部分电信业务的定价权，其中国内长途通话费、国际长途通话费及港澳台长途通话费、移动漫游费和固定本地区间通话费由原来的政府定价改为上限管制，上限为现行资费标准。这个文件的意义在于长期执行的政府定价将转变为上限管制，对未来的电信资费管制与实践有重要指导意义。

　　我国实施上限管制

　　条件已成熟

　　由于我国是从政府定价直接向上限管制过渡，中间缺少回报率管制的阶段，因此，我们在推出上限管制的政策前，需要对国内资费市场的状况进行研究。

　　按照国际经验，通常监管机构在实施最高限价方案的时候，需要考虑制定一个资费再调整的转型期。资费再调整也称为资费再平衡，是指对不同的业务价格水平进行调整，以使其更能反映出提供每种业务的成本。它始于限价方案开始之前，也可以作为方案的一部分。转型期应当尽可能的短，并且取决于价格-成本不平衡的程度，一般不超过5年-7年。这样做能够确保在最高限价方案实施的开始，价格同成本更为接近。在一些国家，监管机构允许受管制的运营商在几年之内实现一定的资费再调整的目标。这样做的原因是在资费平衡的情况下，才能更好发挥最高限价的作用，同时，经过平衡的价格更接近于竞争性市场的价格。

　　从我国电信资费的改革实践看，2001年资费改革调整了8项电信业务的资费水平，其中本地电话由三分钟0.18元调高至前三分钟0.22元，以后每分钟0.11元，而其他7项业务如国内长途、国际长途、上网费、电路出租费等均有大幅度下降，尤其是传输宽带价格，最大下调幅度达到95%。这实际上是一次资费再平衡的过程，减少了电信业务间的交叉补贴，缓解了电信资费结构性矛盾，起到了合理配置社会资源，培育公平竞争的市场环境的作用，为推行上限管制政策奠定了良好的基础。

　　2002年-2004年的改革措施为推行上限管制确立了必要的制度环境。2002年，信息产业部联合国家计委依据《价格法》、《电信条例》和相关法律法规，出台了一系列关于电信资费管理规范性文件。这标志着我国电信资费的制定向着更加科学、规范的方式转变。信息产业部对电信业务经营者在自主制定政府指导价标准幅度内的电信业务资费和市场调节价的电信业务资费需要履行的备案行为作出了明确规定，简化了资费备案手续，切实下放定价权，真正体现电信资费向市场化过渡的指导政策。2004年，信息产业部会同国家有关部门研究出台《关于进一步加强电信资费监管工作有关事项的通知》(信部联清[2004]204号)，以进一步加强各集团公司对下属公司的资费管理。

　　我国实行上限管制

　　业务市场分析

　　从长途业务的市场现状看，实施上限管制的条件已经具备。从整个长途电话市场来看，主要的经营者数量已经不是只有北网通南电信两家，而是包括六大基础电信运营商以及一些小的虚拟运营商。竞争不仅来源于运营商的增加，更主要来源于替代业务技术和市场的快速发展。IP技术和移动电话的异质替代对传统长途业务的冲击越来越大。IP长途电话的资费实际已经下降到1角/每分钟以下。同时，随着移动电话服务价格的不断下降，移动电话特别是移动IP对固定长途电话的影响也越来越大。以目前北京移动推出的动感地带的长途资费标准为例，如果加拨17951，国内长途0.1元/分钟，加上市话费0.25元/分钟，用户用手机打一个长途电话的价格仅为0.35元/分钟。

　　因此，目前的长途业务市场是一个接近充分竞争状态的市场，利用上限管制，可以模拟市场力量的作用，使运营商将竞争和技术进步的好处与消费者分享。

　　对于手机漫游费来说，由于我国没有网络出租的规定，因此用户一旦选定了一个移动运营商，在其需要漫游服务的时候，只能选择同一个运营商的网络，即一个移动运营商在其漫游业务市场是100%垄断的。移动漫游市场可以说是没有竞争的，运营商没有降价的动力。漫游费成为手机通话费中唯一没有进行优惠的资费。因此将漫游费改为上限管制，有利于企业向用户提供更为有利的资费方案，保护消费者利益。

　　固定本地业务的营业区间通话费同样如此。营业区分为市话营业区和农话营业区。区间通话费是指本地电话网内两个营业区之间的电话。一方面，用户受到布网的限制，无法自由选择营业区。另一方面，两大固网运营商在其服务区内垄断地位非常稳固。据中国电信今年上半年业绩公布显示，其固定电话市场份额高达94.4%，中国网通在其服务区内市场份额也大致在同一水平上。因此，固定本地网区间通话业务的竞争是不充分的，将固定本地的区间通话费改为上限管制有利于保护消费者利益。

　　电信市场已形成

　　恶性价格战的防范机制

　　上限管制政策出台后，市场普遍关心的问题是，如果定价权完全交给了企业，政府如何能够防止发生大规模的价格战。实际上，这种担心是完全没有必要的。

　　首先，这次资费管理方式改革只涉及了部分电信业务，而非全部的基础语音业务。如前所述，长途业务经过长期的市场竞争，资费水平已远远低于当年的政府定价，而将移动漫游费和本地网区间通话费改为上限管制，则是出于保护消费者利益的目的，企业并没有降低资费的动力。因此这几项业务由政府定价改为上限管制不会造成新一轮的价格战。

　　其次，国内的法律环境建设为实施上限管制提供了良好的保障。我国2003年出台的《反不正当竞争法》对企业的不正当价格行为进行了限定，从法律层面对电信企业造成了威慑。同时，随着《反垄断法》以及《电信法》立法过程的加快，有关限制企业不正当价格行为的法律适用条款也在不断增加。这将有助于建设一个良好的电信市场。

　　另外，2004年6月，信息产业部、国家发改委和国资委联合发布了《关于加强电信资费监管有关问题的通知》(即204号文)，加强了集团公司对下属公司价格行为的监督作用。

　　再次，目前六家电信企业中有四家均已上市，资本市场对企业盈利性的要求非常高，企业由于资本市场的压力，一般不倾向于打盲目的价格战。

　　最后，经过激烈的价格战之后，各运营商的价格行为回归理性，各家运营商已经逐渐认识到恶性的价格战带来的将是两败俱伤的局面。

　　未来资费管制政策

　　发展趋势

　　1.继续深化电信资费管理方式的改革。

　　目前的电信资费管理方式改革只是改革的一个阶段，并非终点。本次制定的上限管制的范围还应该根据市场的发展状况进行调整。同时，我国将会开展有关的上限管制相关因素测算和评估工作，进一步深化上限管制的改革。

　　2.根据电信市场竞争状况的变化及时调整资费管制政策。

　　从经济学角度分析，上限管制在竞争不充分的市场应用是最有效的，因此，政府需要密切关注各业务市场的发展状况，定期进行市场竞争状况的评估，对于已经竞争充分的市场应该完全放开资费管制，对于那些竞争不充分的市场来说，要限制主导运营商滥用市场地位，重点放在监管主导运营商的不正当价格行为。通过限制主导运营商的价格行为，可以维护整个市场的公平竞争。

　　3.资费改革要与其他改革配套进行。

　　资费管理并不是孤立的，它与很多方面有很大的相关性。电信市场上表现出来的价格战问题，实际上是遗留的在电信改革中有待解决问题的集中表现和市场回应。追根求源，这些问题所表现出的是电信市场竞争格局、产权制度、管制能力等一系列深层次的矛盾和问题。因此，电信资费与电信改革的诸多方面有密切关系，电信改革的力度对资费管制有重要影响。只有各项改革齐推并进，资费管理才能真正发挥作用。

　　放松资费管制 促进电信竞争

　　-国务院发展研究中心企业研究所战略研究室主任 马骏

　　中国电信业已经初步形成了竞争性的市场结构，但是监管改革相对滞后。基础电信资费需要放松管制，让潜在的市场竞争充分发挥作用。

　　中国电信业

　　初步形成竞争性市场结构

　　固定电话业务开始成为潜在竞争市场。固定本地业务过去长期被认为是存在自然垄断的市场。实际上，由于技术的进步，整个固定电话业务已经基本具备潜在的竞争特性。在固定业务市场内部，对于新增用户的接入，以及部分高密度用户的接入，基本上是竞争性的。

　　移动通信正在成为固定电话的直接竞争对手。移动业务对固定业务的替代性越来越强。移动通信的网络成本越来越接近固定电话。移动终端的价格已经下降到普通用户可以接受的水平。移动电话的用户数已经超过了固定电话用户数，电信用户的消费习惯已经发生了重大变化。

　　另外，无线市话对固定电话形成直接竞争，IP电话以及各种新的数据业务对固定电话形成一定竞争。

　　基础资费的政策与竞争性的

　　市场结构不相符

　　目前，基础电信资费的政策是政府直接定价。政府主管部门按照成本加成的原则制定全国统一的资费，该资费水平一般保持较长时间不变。

　　政府定价存在很多问题：首先，政府定价虽然确定了成本加成的原则，实际上政府无法获得电信业务的真实成本，政府定价的实际水平缺乏合理性。特别是在电信技术飞速发展的背景下，电信设备的成本下降迅速，长期保持价格不变也不合理。第二，政府定价缺乏弹性，既不利于运营商提高收入，又不利于消费者充分利用电信服务。第三，政府定价程序复杂，涉及到多个政府部门。政府定价一般需要花费较长时间，而且一旦确定后较长时间内难以改变。第四，电信网络具有很强的外部性，全国各地的需求特性不同，制定全国统一的价格也缺乏合理性。总之，政府定价直接压制了市场机制。

　　实际上，各个运营商都实行了名目繁多的资费优惠业务。例如，移动通信运营商和无线市话运营商制定了各式各样的资费套餐，为特定的用户群降低了资费。另外，还有各种形式的赠送手机和奖励通话时间等优惠政策。

　　电信资费主管部门采取了务实的态度。电信市场的竞争性越来越强，资费价格应该具备一定的弹性，政府严格执行资费政策对运营商和消费者都不利。因此，电信资费主管部门对各种变相降价政策一般采取同意或默许的态度。

　　当前的基础电信资费，实际上并非完全是政府定价，而是政府定价基础上的市场调节价格。市场竞争已经在部分基础资费上有所反映。

　　当前的资费政策存在很多矛盾。首先，电信资费主管部门虽然允许或默许电信资费在一定程度上偏离政府定价，但是仍然不能适应当前的市场结构，无法让潜在的竞争充分发挥出来。第二，主管部门在审批电信运营商的间接降价政策时存在一定的盲目性，因为缺乏必要的信息。主管部门如果没有能力控制价格，实际上相当于实行上限管制。第三，由于政府监管的成本高，监管实际效果不佳。主管部门的监管权威受到影响，政府政策成为一纸空文，违规者常常得到好处。第四，电信运营商之间容易产生矛盾，相互指责对方违反价格政策。

　　放松基础资费管制是

　　促进竞争的关键

　　根据技术发展趋势，未来的电信业将变成完全竞争的市场，移动业务的竞争将促进移动资费的快速下降。移动业务对固定业务的竞争越来越强，最终会将固定业务也变成完全竞争性的业务。

　　政府长期致力于在电信产业引入竞争机制。现在，由于改革的成效和技术的进步，电信竞争的市场结构已经形成。电信竞争的最主要机制就是价格竞争，最直接的目标就是降低消费者成本。因此，放松价格管制成为促进电信业竞争的关键措施。放松资费管制可以充分发挥市场竞争的潜在特性。

　　首先应放松移动业务的管制，包括价格管制和市场准入。然后，逐步取消固定资费的管制。市场竞争达到一定水平后，可以取消全部的资费管制。当前放松资费管制的措施是：

　　1.只对移动主导运营商实行价格上限管制

　　移动资费是公众长期关注的话题。移动资费的政府定价自实施以来，一直没有进行调整，但是移动通信的成本则在大幅度下降。建议对移动业务的主导运营商即中国移动实行价格上限管制，初始价格上限可以以当前的政府定价为基础。该方案是一个各方可以接受的方案，电信监管部门也无须测算实际成本。监管部门可根据技术进步和价格指数定期调整上限。

　　2.只对固定业务主导运营商实行价格上限管制，或逐步取消管制

　　对固定电话的主导运营商，即中国网通的北方业务和中国电信的南方业务，实行价格上限管制。初始价格上限可以以当前资费为基础。监管部门可根据技术进步和价格指数定期调整上限。其他固定运营商取消资费管制。

　　在放松对移动业务进行管制的条件下，移动业务的竞争必然会继续增强，进而移动业务对固定业务的竞争也会增强。在此条件下，可以考虑逐步取消对固定业务的资费管制。

　　放松资费管制与“过度竞争”

　　多种关于“过度竞争”的忧虑成为放松基础资费管制的障碍。

　　有人担心放松基础资费管制会导致“过度竞争”，造成国有运营商的收入下降，并最终导致“国有资产”的流失。首先，放松资费管制不一定带来运营商收入大幅下降。灵活的资费政策给运营商带来两个方面的效果，一是因为用户和业务量的增加带来的收入的增加，二是单价的下降带来的收入下降。最终结果取决于价格弹性。第二，竞争促使利润过高的运营商适当下降利润是有利的。中国的电信普及率远远低于发达国家，但电信支出的比重则高于发达国家，这说明国民的通信负担过重。2001年，OECD国家电信支出占GDP比重为3.35%，而同期中国为4.33%。第三，竞争可以促进中国电信企业真正做大做强。中国电信企业做大做强的关键是企业提高效率和竞争力。政府保护下，低效率的公司总是可以获得较好的收益，没有改善管理的压力。在效率相对较高的运营商也会在错误的参照系中逐步变得没有效率。竞争可能使得低效率公司暂时面临发展困境，但它促使企业进行改革或市场重组，有利于企业长期发展和国有资产的长期增值。总之，政府政策目标应是包括企业利益和消费者利益的共同长期利益的最大化，而不应过分受制于单方面利益或短期利益。

　　有人担心国有企业之间出现“恶性价格战”。理论上，国有企业无效的公司治理加上电信业高固定成本、低边际成本的特点，电信业可能会出现“恶性价格战”现象。实际上，中国电信业的企业改革已经取得了重要进展。基础电信运营商基本都是海外上市公司，公司治理得到了一定的改善。另外，新的国有资产管理体制已经开始发挥作用，国资委对国有企业实行了明确的经济效益考核。从目前的竞争状况看，部分企业的部分业务资费远远低于政府定价的根本原因是政府定价太高，而不能归罪于“恶性价格战”。所有基础运营商都归一个老板管理，真正应该担忧的是电信运营商之间出现共谋的可能性。

　　(注：本文写于信息产业部和国家发改委联合宣布调整部分电信业务资费管理方式之前。)